がっこうの たいいくかんで、おおぜいが ならんで ねる ところを おもいうかべて みて ください。にぎやかで、あかりも おそくまで ついて います。

こういう ばしょでは、からだが うまく うごかない 人や、ちいさな あかちゃんを つれた 人は、ゆっくり やすめません。そこで、そういう 人の ために ふくし ひなんじょが あります［1］。

たいしょうに なるのは、おもに おとしより、しょうがいの ある 人、あかちゃん、にんぷさん、がいこくの 人などです。にゅういんや しせつに はいるほどでは ない 人が、かんがえられて います［1］。

ただし、にゅういん している ときと おなじ せわが うけられる わけでは ありません。かぞくなどが せわを する ことも、かんがえられて います。

では、その ひなんじょは、いつ ひらくのでしょう。

避難所と聞いて思い浮かべるのは、学校の体育館や公民館ではないでしょうか。大勢の人が同じ広い空間で、いっしょに過ごす場所です。

そういう場所では、体を動かしにくい人や、小さな赤ちゃんのいる家庭は、休むことが難しくなりがちです。そこで設けられているのが福祉避難所です。神奈川県の説明では、一般の避難所では生活に支障が出ると想定される人のための避難所で、主に高齢者、障害のある人、乳幼児、妊産婦、外国人などのうち、入院や施設入所までは必要としない人が想定されています［1］。

福祉避難所には、介助員や通訳などの生活相談員が置かれます。ずっといるとは限りません。ただし、入所施設と同じ水準のサービスが受けられる場所ではなく、家族などによるケアが前提になっています［1］。一方、ふつうの避難所にも、要配慮者のためのスペースを設けるよう努めるとされています［1］。

場所も違います。ふつうの避難所は公民館や学校が多く、福祉避難所には特別養護老人ホームや障害者支援施設などの福祉施設が入ることがあります。一方で、体育館や教室、保健室など、ふつうの避難所の一角を福祉避難のスペースにする例もあります［2］。

ここで、ひとつ疑問が出ます。福祉避難所があるなら、最初からそこへ行けばよいのではないでしょうか。

一般の避難所は、公民館や学校の体育館が使われることが多い。そこでは、多くの人が同じ空間で共同生活を送るため、介助が要る人や、乳児を連れた家庭などは、生活に支障を来しやすいと想定される。福祉避難所は、そうした「一般の避難所では生活に支障が生じることが想定される人」を対象に設ける避難所で、主に高齢者、障害者、乳幼児、妊産婦、外国人などのうち、入院や施設入所までは要さない人が想定されている［1］。

ここで重要なのは、「施設に入るほどではない」という線引きである。福祉避難所には、介助員や通訳などの生活相談員が配置されるが、常駐とは限らない。入所施設と同じ水準のサービスを受けられる場所ではなく、家族等によるケアが想定されている［1］。介護施設が代わりに避難所になるのではなく、一般の避難所の過ごしにくさを和らげる中間の場所と考えると分かりやすい。

なお、一般の避難所の側にも、要配慮者のためのスペースを設置するよう努めることが求められている［1］。施設の面でも、福祉避難所は特別養護老人ホームや障害者支援施設などの社会福祉施設を含み、一般の避難所に多い公民館や学校とは性格が異なる。一方で、体育館、教室、保健室など、一般の避難所の一角を福祉避難のスペースとする運用もある［2］。

では、対象となる人は、災害が起きたらすぐ福祉避難所に入れるのか。ここに、この制度の最も分かりにくい点がある。

こたえは、じゅんびに じかんが かかるからです。ふくし ひなんじょは、うけいれる ばしょと、お手つだいを する 人が そろってから ひらきます。さいがいの すぐあとから、みんなを うけいれる ところでは ありません［3］。

だから、きほんは、まず ふつうの ひなんじょに いきます。そこで、その 人の ようすを みて、あとから ふくし ひなんじょへ うつる ことが おおいのです［3］。まえもって たいしょうと きまって いた 人は、すぐ いける ばあいも あります。

ひなんじょは、いわば「にだんがまえ」に なって います。まず ふつうの ひなんじょに いって、そのあと、もっと すごしやすい ばしょに うつります。

ただし、いつも この じゅんばんとは かぎりません。あとで でてくる 2021ねんの きまりで、さいしょから いける 人も でて きました。

それでは、じっさいの さいがいでは、ふくし ひなんじょは ちゃんと ひらいたのでしょうか。

答えは、準備に時間がかかるからです。福岡県や西宮市の説明では、福祉避難所は受け入れのスペースや人員の体制が整い次第開設するもので、災害の発生直後から避難者を受け入れるものではないとされています［3］［2］。開くかどうかを決めるのは市町村です。

そのため基本の流れは、まず一般の避難所へ行き、そこで本人の状態をもとに調整して、福祉避難所へ移るというものです［3］。事前に対象者と決められた人は、直接行ける場合もあります。避難所に「一次」と「二次」があるようなものです。

開設までに、受け入れのスペースと人員を整える時間が要る、というのがこの順番の理由です。福祉施設は、ふだんから入所者を支えている場所でもあります。そこへ避難者を迎えるには、準備が欠かせないと考えられます。

ただし、この順番には例外もあります。2021年に決まりが変わり、直接避難できる人が出てきました。それは第4章で見ます。その前に、「準備を整えてから開く」はずの福祉避難所が、実際の災害でどうだったのかを見てみましょう。

福祉避難所は、受け入れスペースや人員の体制が整い次第、市町村の判断で開設される。福岡県や西宮市の説明は、災害発生直後から避難者を受け入れるものではない、という点を明記している［3］［2］。したがって、基本の流れは、まず一般の避難所へ行き（事前に対象者と決められた人は直接避難できる場合もある）、そこで状態を確認したうえで調整し、福祉避難所へ移送するというものになる［3］。

なぜ、こうした二段階の構造になっているのか。資料が示すのは、受け入れスペースと人員の体制を整える時間が要る、という点である。福祉避難所には社会福祉施設も含まれ、ふだんは入所者や利用者を支えている場所でもある。そこへ避難者を迎えるには相応の準備が必要になる、と読むのが自然だろう。

ただし、この「一般の避難所を経由する」流れには、後に見るように2021年の改正で例外が設けられた。

では、準備を整えて開くはずの仕組みは、現実の災害でどこまで機能したのか。

2016ねんの くまもと じしんで、くまもと市は、176か所の しせつと 「ひなんじょに して ください」と やくそくを して いました。

ところが、じっさいに ひらけたのは、82か所でした。はんぶん いかに なりました［4］。

ある ろうじん ホームは、ていいんは 29人で、きょうていでは 2人を うけいれる よていでした。でも、おおい ときで 100人 いじょうの ちいきの 人が、あつまって きました［4］。

ホームの 人たちは、すんでいる おとしよりの せわで いっぱいで、あたらしい 人を うけいれる よゆうは ありませんでした。

これは、ホームの 人が わるいのでは ありません。そこで はたらく 人も、じしんに あった 人たちです。

なにを かえれば、たすけが ひつような 人に とどくのでしょう。

2016年の熊本地震では、熊本市が福祉施設など176か所を福祉避難所にする協定を結んでいました。ところが、実際に開設できたのは82か所と、半分以下でした［4］。

ある特別養護老人ホームは、定員は29人で、協定で受け入れる予定だったのは2人です。ところが、地震のあとは職員の家族や近所の人たちが次々と集まり、多い時には100人以上が身を寄せました。職員は入所者の世話に追われ、新たに福祉避難所として人を受け入れる余裕はなかったと伝えられています［4］。

ここで見えてくるのは、施設や職員の努力が足りなかったということではありません。支える側の職員も、同じ地震の被災者です。協定を結ぶだけでは、実際の災害のとき、誰がどこへ行き、誰が支えるのかまでは決まらなかったのです。

では、協定の数字だけでは見えなかった「行き先」を、あらかじめ決めておくことはできないのでしょうか。

熊本地震（2016年）で、熊本市は福祉施設など176か所を福祉避難所として活用する協定を結んでいた。しかし、実際に開設できたのは82か所と、半数に届かなかった［4］。協定の数は、災害時にそのまま使える数ではなかった。

その理由の一つが、受け入れの前提のずれである。神戸新聞の報道によれば、定員29人の特別養護老人ホームは、協定上の受け入れ想定は2人だった。ところが、職員の家族や地域の住民が多い時には100人以上身を寄せ、職員は入所者の世話に追われて新たに受け入れる余裕がなかった［4］。つまり、福祉避難所として使う予定の施設が、その前に一般の避難所のような役割を担ってしまった例である。

この事例は、施設や職員の対応に問題があったことを示すものではない。職員も被災者であり、施設は入所者を守る日常の務めを抱えていた。協定は施設側の善意と体力に頼る形になりがちで、受け入れる人の範囲も量も、事前に具体的には決まっていなかった。

では、誰を受け入れる場所なのかを、あらかじめ決めて知らせておけば、この食いちがいは減らせるのか。2021年の制度改正は、この問いに答えようとしたものと読める。

2021ねんに、くにの きまりが かわりました。ふくし ひなんじょごとに、「どんな 人を うけいれる ばしょか」を きめて、せけんに しらせる ことに なりました［5］。

こうすれば、うけいれる 人と その かぞくだけが ひなんして くる ばしょだと、はっきり します［5］。

もうひとつ。ひなんじょの しゅるいも、「ふつうの ひなんじょ」と「ふくし ひなんじょ」に わけて しめす ように なりました。

たいしょうが きまった ところには、まえもって、ふくし ひなんじょへ いく 人と きまって いる 人は、ふつうの ひなんじょを とおらずに いける ことが あります［6］。

ただし、だれでも いける わけでは ありません。かぞくと はなしあって、まえもって けいかくを たてて おいた 人だけです。

制度は、見直されました。令和元年台風第19号などを踏まえた高齢者等の避難に関する検討をきっかけに、2021年5月、災害対策基本法施行規則と福祉避難所の確保・運営ガイドラインが改正されています［5］。

大きな変更は、福祉避難所ごとに受け入れる人を特定し、指定の際に公示する制度ができたことです。受入対象者とその家族だけが避難する施設だと、はっきり示せるようになりました［5］。

この決まりは、避難所の種類にも関わります。指定避難所に「指定一般避難所」と「指定福祉避難所」という種別が設けられたと、内閣府の通知にあります。その背景には、公表された福祉避難所に、受け入れを想定していない人まで集まってしまう懸念がありました［6］。

受入対象者を特定した施設には、要配慮者が一般の避難所を通らず、直接避難できます。ただしこれは、個別避難計画などで事前に承諾を得ている場合に限られます［6］。誰でも自由に行ける場所ではありません。

国の調査では、令和5年（2023年）10月1日時点で、指定避難所82,911か所のうち指定福祉避難所は9,398か所でした［7］。割合は約11.3%、およそ9か所に1か所です。

決まりは整ってきました。では、一人ひとりの事情に合わせた避難先づくりは、どう広がっているのでしょうか。

制度の見直しは、令和元年台風第19号等を踏まえた高齢者等の避難に関する検討（令和2年度）の提言を受けて進められた［5］。令和3年（2021年）5月、災害対策基本法施行規則と「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」が改正され、福祉避難所ごとに受入対象者を特定し、指定の際にあらかじめ公示する制度が創設された。受入対象者とその家族のみが避難する施設であることを明確にするためである［5］。

なぜ「公示」が要るのか。公表された福祉避難所に、受け入れを想定しない人が集まってしまう懸念があったからである。熊本の老人ホームの例のように、想定より多くの人が身を寄せれば、本来の対象者を迎える余裕が減りかねない。そこで、避難所の種別として「指定一般避難所」と「指定福祉避難所」が設けられ、改めて指定と公示が必要になったと、内閣府の通知にある［6］。

この制度の利点は、受入対象者を特定した施設に、要配慮者が一般の避難所を経由せず直接避難できる点にある。ただし、直接避難は個別避難計画などで事前に承諾を得た場合に限る［6］。誰でも可という意味ではない。2で見た「まず一般の避難所へ」という流れに対し、対象者を決めた施設だけに例外が開かれた、というのが正確な理解である。

内閣府・消防庁の調査では、令和5年（2023年）10月1日時点で、指定避難所82,911か所のうち指定福祉避難所は9,398か所（11.3%）、そのうち受入対象者を特定しているのは8,777か所（93.4%）だった［7］。割合の母数が指定避難所全体であることに注意が要る。約9か所に1か所が福祉避難所という計算になる。この数字は2023年10月時点のもので、年度によって変わる。

制度は、受け入れる人を決める方向へ進んだ。では、その「決め方」は、対象となる人の事情に合わせて、どう工夫されているのか。

かごしま市には、「ふくし こども ひなんじょ」という しくみが あります。市の とくべつ しえん学校 7こうが、しょうがいの ある 子どもと その かぞくの ための ひなんじょに なります［8］。

これは、ふつうの ひなんじょに いきづらかった 子や かぞくが いた ことが、きっかけの ひとつです［8］。

がっこうは、その 子たちが ふだん かよう ところです。しっている ばしょや せんせいが いる 子も います。なじみの ある ばしょなら、あんしんして すごせる 子も いるかもしれません。

ここも、さいがいの すぐあとから ひらく のでは なく、はじめは にじてきな ひなんじょとして ひらく ことに なって います［8］。

2024ねんには、くにも 「とくべつ しえん学校を ふくし ひなんじょに する ことを すすめて ください」と、とどうふけんに おねがいしました［9］。

では、わたしたちの 町の ひなんじょは、どうなって いるでしょう。

受け入れる人を特定する考え方は、特別支援学校にも広がっています。鹿児島市は、市内の特別支援学校7校を、障害のある子どもとその家族のための「福祉こども避難所」にする仕組みを持っています。利用できるのは、原則として特別支援学校の在校児童・生徒とその家族です［8］。

背景には、熊本地震や能登半島地震で、一般の避難所への避難をためらう事例があったことがあります。ふだん通っている学校なら、知っている場所や先生がいる子もいます。この仕組みも、原則は二次的な避難所として開設されます［8］。

国もこの流れを後押ししています。内閣府は令和6年（2024年）11月28日付の事務連絡で、特別支援学校を障害のある子どものための福祉避難所に指定する取り組みを進めるよう、都道府県に依頼しました［9］。

誰のための場所かを決めて知らせておくことは、行く側にとっても、迎える側にとっても、心づもりの助けになります。では、自分の町ではどうなっているのでしょうか。

受入対象者を特定するという考え方は、特別支援学校にも応用されている。鹿児島市は、市内の特別支援学校7校を、障害のある子どもとその家族のための「福祉こども避難所」とする仕組みを持つ。利用可能な避難者は、原則、特別支援学校の在校児童・生徒とその家族に限られ、開設も原則として二次的な避難所としてである［8］。

この仕組みの背景には、熊本地震や能登半島地震で、障害のある子どもや家族が一般の避難所への避難をためらう事例があったことがある［8］。知らない人が大勢いる環境で、音や光、環境の変化に戸惑う子どもがいることを考えると、ふだん通う学校なら、知っている場所や職員がいる子もいて、安心につながる場合があると考えられる。ただし、これは鹿児島市の一例であり、全国の学校が同じ運用をしているわけではない。

国もこの方向を進めている。内閣府は令和6年（2024年）11月28日付の事務連絡「特別支援学校を障害のある子供のための福祉避難所に指定する取組の推進について（依頼）」で、都道府県に取り組みの推進を依頼した［9］。

ここまでを振り返ると、福祉避難所の変化は「数を増やす」から「誰を、どこで、いつ受け入れるかを事前に決めて知らせる」へ動いている。では、その情報は、わたしたちの手の届くところにあるのか。

おうちの 人と いっしょに、わたしたちの 町の ホームページを ひらいて、「ひなんじょ」や「ふくし ひなんじょ」を さがして みましょう。

ふくし ひなんじょが のっていたら、どんな 人が たいしょうかも、よんで みて ください。

のっていなかったら、「ひなんじょの いちらん」を さがして みます。町に よって、のせかたが ちがいます。

見つけたら、おうちの 人と、いつ だれが どこへ いくかを はなして みると いいですね。ただし、たいしょうが きまって いる ばしょも あるので、じぶんの ばあいは おうちの 人と かくにん して ください。

家族で、自分の町の市役所や区役所のホームページを開いて、「避難所」「福祉避難所」で探してみましょう。

見るポイントは3つです。受け入れる人が決まっているか、一般の避難所とどこが違うか、直接避難には何が必要か。町によって、のせ方も用語も違います。

家族や身近な人に、体を動かしにくい人や、赤ちゃんのいる家庭がある場合は、個別避難計画のような事前の準備があるかも、一緒に調べてみてください。地域によって取り組みの進み具合が違うため、わからない点は、役所の担当窓口に聞くのが確実です。

この記事の数字は2023年10月時点の調査結果です。最新の数字は、内閣府のページにある調査結果で見られます。

この記事の数字のうち、2023年10月時点の指定状況（9,398か所、11.3%）は、内閣府・消防庁の調査結果による。さらに学ぶときは、内閣府防災の避難所のページから、ガイドラインと調査結果の原典に進むとよい［9］。

身近な確かめ方は、自分の自治体のホームページで、指定福祉避難所の一覧と公示の内容を見ることである。受入対象者がどう書かれているか、一般の避難所とどう分けられているかを読めば、この記事の「決めて、知らせる」仕組みを実物で確かめられる。

自治体によって、個別避難計画の進み具合も、書き方も違う。その差が何から生まれるのかは、次に調べてみる価値のある問いである。